Introducción
El presupuesto es la planificación de la materialización concreta del conjunto de políticas públicas encaradas por un Ejecutivo, en este caso; el Municipal.
Como tal, su análisis debería permitir comprender las prioridades de cada gobierno, como así también estudiar las relaciones entre las diferentes partidas asignadas para ver si guardan alguna lógica o si, por el contrario, la falta de ella demuestra la posible existencia de alguna inconsistencia en la planificación.
Obviamente lo ideal sería poder contar con varios presupuestos anteriores a los efectos de estudiarlos en un contexto histórico, pero esto escapa el objeto de este breve análisis. No obstante, en algunos casos haremos la comparación con los números del presupuesto del año 2003. Elegimos ese año por cuanto también se trataba de un año electoral y la realidad del momento marcaba el comienzo del “modelo” económico actual, de modo que parece interesante ver qué cambios se han producido en estos 8 años transcurridos, en magnitudes absolutas (efecto del modelo) y en composición relativa (efecto del cambio de gobierno local).
A continuación analizaremos los gastos y luego nos ocuparemos del financiamiento
Gastos
El presupuesto total de la Municipalidad de La Plata (en adelante MLP) es de $ 711.804.860, de los cuales $695.280.920 (97,67%) corresponden al Departamento ejecutivo (DE) y $ 16.523.940 (2.32%) al Concejo Deliberante (CD). Adicionalmente existe una asignación para los organismos descentralizados de $ 8.108.715 para el Ente Municipal de La Plata y de $ 6.087.500 para el Mercado Regional, aunque estos prácticamente se autofinancian (el Mercado Regional recibe $770.000 del municipio y el Ente Muncipal $ 50.000).
A título comparativo, en los últimos 8 años el presupuesto platense se multiplicó por 5,15 partiendo de los 138 millones con que contaba en el 2003. En el mismo período el Presupuesto de la Provicnia de Buenoas Aires se multiplicó por 7,4 el Presupuesto Nacional se multiplicó por 6,28 y el producto interno bruto de la economía (PBI nominal ) lo hizo por 4,94, de modo que podemos decir que el presupuesto local representa hoy una porción más grande en el total de la economía, pero se ha achicado en comparación al presupuesto provincial y nacional. Puesto en otras palabras, el sector público en general se ha expandido más que la economía, pero el nacional lo ha hecho a una tasa más alta que el municipal.
Un primer grado de descomposición del gasto tiene que ver con la determinación de cuanto se gastó en personal. Podemos decir que en ese sentido se gasta en remuneraciones a la fuerza de trabajo una tercera parte del presupuesto (34, 57% para ser más precisos) aunque como veremos a continuación, la realidad de cada secretaría o programa son muy distintas. En comparación la 2003 se ha avanzado sustancialmente puesto que entonces se gastaba un 44,6% en sueldos brutos y por ende el margen de flexibilidad del ejecutivo municipal estaba más acotado. Una segunda lectura de esta diferencia es que las remuneraciones del personal municipal están atrasadas en términos reales y no han sido ajustadas convenientemente para reconocer los efectos de la inflación.
Gasto por programa
Un segundo grado de análisis pasa por la descomposición del gasto por rubro o programa.
En la tabla anexa se presenta un resumen de los principales gastos de cada uno de los programas, que resulta conveniente observar y analizar. Veamos algunos
Tradicionalmente el gasto más significativo del municipio (y de hecho de la mayoría de los municipios) ha sido el de recolección de residuos. En 2003 ese concepto se llevaba el 19,2% del gasto. En el presupuesto 2011 se lleva $ 112.200.000, representando un 15,8% del total.
Otros gastos significativos sobre los que el municipio no tiene mucho margen de maniobra son los del alumbrado público y los semáforos. Aquí el gobierno gasta $16.620.000 (el 2,33%) del presupuesto, prácticamente la mitad que hace 8 años.
Prácticamente lo mismo sucede con el dinero destinado a financiar el costo del cobro y administración de los tributos y tasas municipales. La Unidad ejecutora de Ingresos Públicos gasta $ 22.675.516 (3,18% del total), lo cual nuevamente constituye un ahorro respecto del 2003 cuando ese mismo concepto le insumía el 4,5% de las erogaciones. Evidentemente se ha juntado una reducción de la evasión (o mayor cumplimiento) con el atraso en el ajuste de las remuneraciones del personal.
El mantenimiento de los espacios verdes y plazas insume por su parte $ 12.076.363 (1,7%) a través de la Unidad Ejecutora Agencia Ambiental La Plata, de los cuales 10.133.068 se computan como “servicios no personales” y no como gasto de personal propio, por lo que se presume que se trata del pago a cooperativas o alguna alternativa parecida.
Por lo que puede apreciarse, a priori, la gestión actual ha aumentado considerablemente su margen de acción puesto que estos programas que acabamos de analizar son lo que constituyen la función básica de un municipio; a saber: alumbrado barrido y limpieza.
Existen obviamente otras funciones indelegables, como el ordenamiento del tránsito y el control del espacio público y el ordenamiento urbano. A tal fin se destinan $ 16.750.236 aunque solo $869.985 se vuelcan a Inspecciones y habilitaciones y control de la circulación en la vía pública. Esto explica bastante bien porque razón la ciudad no brinda garantías en materia de tránsito ni en materia de seguridad comercial e higiene, puesto que la organización de los recursos es una pirámide con base ancha en las oficinas y punta angosta en la calle; exactamente al revés de lo que el buen “control urbano” indicaría.
Así mismo el municipio a absorbido históricamente funciones de salud (en centros sanitarios y salas barriales) y de educación (en jardines básicamente). En el 2003 se gastaba en educación el 2,3% del presupuesto y en salud el 4,8%. En el actual presupuesto se contemplan $39.422.000 para el gasto de atención en unidades sanitarias (un 5,5%) y $ 27.160.920 para educación (un 3,8%), por lo que estos rubros claramente han sido priorizados en la actual gestión.
Otra “herencia” estructural del municipio es la descentralización en los Centros Comunales, que le insumen , siempre según presupuesto 2011, $55.398.924, representando el 7,78% del gasto total, más que duplicando el 3,73 que se asignaba en el 2003).
También la ciudad cuenta con “instituciones” culturales y recreativas que ya son parte de su historia y que el municipio debe atender año a año. Tal es el caso del Zoológico, la República de los Niños y el Teatro Coliseo. El teatro insume $ 2.957.197 (0,41%), La República de los Niños $2.508.334 (0,35%) y el Zoológico, Paseo del bosque y Parque ecológico, en conjunto $ 7.583.705 (1%). En el presupuesto que estamos usando de punto de comparación, los porcentajes eran 0,5% 0,49% y 1,35% por lo que estamos asistiendo a una menor dedicación en estos espacios que la que existía hace 8 años, siempre comparativamente hablando.
En materia de Asistencia social el gobierno local planea gastar en 2011 $ 33.911.776 (el 4,76% del total presupuestario), pero del mismo modo que sucede con buena parte de los programas un 23% de ese gasto ($7.803.616) se destinan a la “organización y programación de las actividades de la secretaría”. Adicionalmente hace trasferencias al sector privado para financiar gastos corrientes (presuntamente subsidios a comedores o instituciones) por $ 6.660.000, compra alimentos para los comedores por $ 2.500.000 y entrega alimentos en el marco de programas sociales (bolsas) por $ 7.752.405 (aquí también gasta $ 1.280.000 en contratos a servicios técnicos y profesionales).
En asistencia social, una quinta parte del dinero se gasta en la burocracia, y finalmente se destina para alimento de los comedores solo el doble de lo que se gasta en alimentar a los animales del zoo.
En seguridad, que prácticamente no existía en los presupuestos de hace 8 años atrás, se destinan en 2011 $ 25.681.218, o puesto en términos relativos, un 3,6% del presupuesto, que es prácticamente lo mismo que lo destinado a todo el programa de educación y un 55% más que lo destinado a Control Urbano.
Hay también un peso muy importante de los gastos en infraestructura, que totalizan $ 44.967.934 manejados por la Secretaría de Gestión Pública y otros 40 millones correspondientes al presupuesto participativo, que maneja la Secretaría Privada. En total casi 85 millones de pesos (un 12% del gasto total).
Análisis de algunos gastos en particular
En esta sección me gustaría discutir algunos de los gastos planteados en el presupuesto.
Comenzaré con el gasto en publicidad. El presupuesto contempla $9.372.000 en gastos de publicidad, entre los cuales muchos programas o secretarías que a priori parecerían candidatos lógicos a recibir fondos por esos conceptos aparecen con montos despreciables, como en el caso de la Unidad ejecutora de ingresos fiscales, que solo posee $ 1.000 para publicitar las bondades del cumplimiento tributario, la Secretaría de Cultura que solo destina $10.000 a la publicidad del Coliseo y $ 26.355 a la promoción de todos los centros culturales museos y bibliotecas o la Secretaría de Salud, que solo cuenta con $ 5.000 para concientizar a la población sobre prácticas preventivas y acciones concretas ante presencia de enfermedades. Incluso el programa de turismo ha recibido tan solo $ 350.000 para publicitar la ciudad en el resto del país y el mundo.
En contraste, la secretaría de Gobierno tiene $ 600.000 destinados a publicidad y la Secretaría General la friolera de $ 8.000.000 concentrando el 85% de los recursos de promoción.
De manera interesante, entre las funciones de la Secretaría General está la de “asistir al Intendente en las tareas de relaciones institucionales….en la organización y celebración de encuentros con otros intendentes” … “asistir al Gabinete en la búsqueda de información atinente a temas definidos como prioritarios”… “Conocer y hacer un seguimiento de los diversos programas no municipales que se implementen en el partido”…”proponer la celebración de convenios”…”atender las audiencias del Intendente”…” realizar las tareas de gestión coordinación y enlace que resulten necesarias entre el Departamento ejecutivo y el concejo Deliberante”. De ninguna de esas funciones se comprende que pueda gastar semejante cantidad de dinero en publicidad, a menos claro que canaliza la publicidad oficial del Intendente. Es llamativo que la gestión de los distintos programas disponga tan solo del 15% de los recursos publicitarios para hacerse conocer y comunicar a la comunidad la cantidad de servicios y programas que implementan y que el 85% esté concentrado en una secretaría con funciones de protocolo y agenda.
La misma secretaría tiene una partida de $ 8.072.900 asignados a “productos químicos combustibles y lubricantes”. Es razonable que el Intendente y el gabinete deban movilizarse , pero a 10 litros cada 100 kilómetros y $5 el litro de nafta con ese dinero pueden hacer 16.145.800 km (más o menos unas 400 vueltas al mundo). La Secretaría de Control Urbano, que tiene la función de fiscalizas y controlar no solo el tránsito sino todos los comercios de la ciudad tan solo tiene $ 22.000 para ese fin
Otro gasto curioso es el de la Unidad ejecutora Agencia Ambiental La Plata, que básicamente tiene funciones de concientización social y comunicación ciudadana, pero que tiene asignados $ 1.783.996 para “servicios comerciales y financieros”.
También existen inconsistencias en el planteo de los gastos en alimentos para raciones de los comedores y de los jardines, puesto que como habíamos dicho antes se prevee gastar $2.500.000 en alimentos para los comedores (administra la Secretaría de Desarrollo Social) y $ 4.300.000 en alimentos para los Jardines (administra la Secretaría de Cultura). Sin embargo en el cuadro de metas se planea entregar 127.292 raciones por mes en los Jardines y 264.000 en los comedores. Sosteniendo el programa por 8 meses esto arrojaría un costo por ración de $ 4,22 en los jardines y $ 1,18 en los comedores, valores que además de diferir en un 300% entre ellos, están muy por debajo del costo real de una ración alimentaria.
No resultan tampoco claros algunos de los montos correspondientes a bonificaciones de los empleados; en particular en la Secretaría de economía donde 25 de los 31 millones que se gastan en personal figuran como beneficios y compensaciones. Similar atención merecen algunas secretarías que gastan más en personal temporario que de planta, poniendo en riesgo la calidad del trabajo que efectúan y precarizando el empleo.
Finalmente, existen dos secretarías de “Fortalecimiento institucional y comunitario” y de “Relaciones interjurisdiccionales y desarrollo” que no tienen ninguna estructura y solo consumen gastos de personal (muy acotados por cierto) duplicando funciones con la Secretaría General , que es la que tiene la estructura y se encarga de esas relaciones. Sin embargo, sigue sin existir una Secretaría de Turismo que dotada de una estructura acorde diseñe y aplique políticas para lograr que un porcentaje significativo de los turistas que están desbordando buenos aires pasen al menos un día por nuestra ciudad.
El análisis de las fuentes de financiación
Por el lado de los ingresos, $223.078.101 provienen de fondos coparticipables, cubriendo el 31,3% de la financiación
Juegos de azar (Bingo) $ 7.369.877, Participación Edelap $ 15.006.592 y Descentralización tributaria automotor $ 11.494.584 completan el total de ingresos tributarios.
Las tasas municipales suman $ 253.264.089 aportando el 35,5% del financiamiento. Se destacan por su contribución; la Tasa por servicios urbanos municipales (ABL) con $95.572.625 y las inspecciones de seguridad e higiene $ 115.405.932
Los derechos (Espectáculos público, uso del espacio público, promociones, derechos de construcción, etc.) suman $ 50.536.847 y representan el 7,1% del financiamiento.
Las multas totalizan $ 14.083.347 y cubren un 2% de los gastos.
Otros ingresos suman $ 8.400.000 (el 1,2%) destacándose cualitativamente el producido del Teatro Coliseo podestá ($2.837.677), República de los Niños ($262.985) y el Zoológico ($ 1.138.292)
A estos ingresos hay que sumarle trasferencias corrientes del Gobierno Nacional por $11.681.218 y del Gobierno Provincial por $68.450.592, que suman un 11,25% del financiamiento.
También hay que incluir $ 2.837.102 que provienen básicamente de contribuciones por mejoras (asfaltos, gas, etc.)
Finalmente hay otras fuentes financieras menores, y se contempla la reducción de activos de caja y bancos por $ 27.000.000 y la recuperación de préstamos a corto y largo plazo por $8.209.707.
Algunos comentarios sobre los ingresos
La coparticipación provincial representaba hace ocho años un 27% de los ingresos del gobierno local. Hoy ese aporte sube al 31,3% y además hay que sumar el 11,25% de financiamiento de su gasto, que recibe por transferencias el gobierno local, básicamente de la Provincia, por lo que la sostenibilidad del gasto local hoy esta mucho mas apoyada en la dependencia provincial.
En 2003 la tasa por servicios urbanos (ABL) financiaba el 29,8% del presupuesto, mientras que la tasa por seguridad e higiene pagaba el 19,4% de los gastos. Ocho años después, estas tasas aportan tan solo el 13,4% y el 16,2% respectivamente, lo que indica que las tasas (y sobre todo el ABL) están muy atrasadas y no han sido ajustadas para reflejar los efectos de la inflación. Esto evidentemente ha sido posible por la “generosidad” de las transferencias del gobierno provincial, pero no resulta conveniente (aunque el ajuste implica un costo político) sostenerlo en el tiempo.
Finalmente, aunque no son muy significativos en el total, el ingreso proveniente de la República de los Niños, el Teatro Coliseo y el Zoológico ameritan un comentario. Veamos el siguiente cuadro
En efecto, salvo el Teatro Coliseo que prácticamente se encuentra equilibrado en sus finanzas, tanto el Zoológico como la República de los Niños presentan una situación preocupante por cuanto insumen prácticamente 1$ 10.000.000 y recaudan el 14% de esa cifra. Es verdad que el Zoológico ha progresado respecto del 2003 porque entonces autofinanciaba solo el 9% de sus gastos, y el Coliseo ha mejorado aún más porque el déficit del 2003 era del 16%, pero la República ha retrocedido puesto que antes generaba el 15% de sus ingresos.
Conclusiones
Del análisis del presupuesto actual y de su comparación con el del 2003 pueden obtenerse algunas conclusiones interesantes.
En general el monto global del presupuesto ha crecido tanto como la economía e incluso un poquito más, sin embargo se ha reducido el peso del gobierno local en comparación al del gobierno nacional, y mucho más en comparación con el gobierno provincial, puesto que estos se han expandido en mayor medida.
Es plausible pensar que esto ha tenido que ver con la naturaleza del financiamiento de cada uno de los niveles de gobierno. Mientras que el principal impuesto del Gobierno Nacional está atado a la inflación (IVA) y el segundo impuesto a la suerte del sector externo (retenciones), en el caso de la Provincia, su principal impuesto también está atado a la inflación (ingresos brutos), sin embargo en el caso de la Ciudad sus dos principales tasas requieren de un ajuste por parte del gobierno lo que implica un costo político que evidentemente no se está dispuesto a pagar.
Si los ingresos municipales por ABL y Seguridad e Higiene hubieran crecido al menos tanto como lo hizo la economía desde que se inició el modelo actual, pues hoy el Municipio contaría con $124.774.396 más para gastar en la provisión de servicios educativos, de seguridad, salud, planificación urbana, tránsito, turismo, infraestructura, etc.
Lo mismo habría sucedido con otros ingresos municipales y hoy estaríamos hablando de un municipio con mucha mayor potencia de política pública.
Respecto a los gastos, cae significativamente la participación de los trabajadores en el total del presupuesto, lo que sugiere que podría existir cierta presión de recomposición salarial en el corto plazo.
En el análisis por rubro del gasto, resulta alentador que se haya reducido proporcionalmente el peso del servicio de recolección de residuos y de gasto en alumbrado público (esto último probablemente gracias al congelamiento relativo de tarifas de las compañías de electricidad) liberando recursos que han permitido la mejora en la participación tanto de salud como de educación, pero sobre todo en obras de infraestructura y en seguridad
Aparecen no obstante áreas atrasadas y no reconocidas en la estructura, como el caso de turismo y otras reconocidas pero no jerarquizadas, como el caso de control urbano
Finalmente, se percibe un manejo concentrado y no eficiente de la publicidad y algunos gastos que no son consistentes ni con los cuadros de metas ni con los objetivos y delimitación de funciones de algunas de las secretarías.
Martin Tetaz es Economista, egresado de la Universidad Nacional de La Plata, especializado en Economía del Comportamiento, la rama de la disciplina que utiliza los descubrimientos de la Psicología Cognitiva para estudiar nuestras conductas como consumidores e inversores. Actualmente es Diputado Nacional.